Partecipazione: Coesione e Sviluppo

Continua su Politica meridionalista il dibattito sulla partecipazione democratica ai processi di coesione e sviluppo aperto da un saggio di Osvaldo Cammarota. Il principio di Partecipazione viene spesso piegato ad interessi settoriali e particolaristici, smarrendo in tal modo gli scopi che esso si prefigge per innovare la vita democratica. In ogni campo della vita politica, sociale ed economica, infatti, la Partecipazione può contribuire a produrre risultati più avanzati: nel formare scelte pubbliche più corrispondenti ai bisogni delle comunità; nel far crescere rapporti di fiducia tra pubblico e privato; nel concepire programmi, progetti e strategie condivise; … in sintesi per costruire Coesione, il Bene Comune di tipo immateriale ampiamente riconosciuto come fattore di Sviluppo umano. Gli stessi estensori lo considerano un contributo a riflessioni più approfondite, auspicabilmente dirette a praticare una “Partecipazione efficace”, cioè dirette a superare pratiche partecipative strumentali e demagogiche che contradicono il principio stesso e le sue finalità.

Democrazia partecipativa per il diritto alla Città 

Il presente lavoro è frutto, nell’ambito di un’iniziativa della rete civica Ri-Costituente a Napoli,  della sintesi di una discussione, curata da Alfredo Guardiano, Francesco La Monica, Marialuisa Firpo, Osvaldo Cammarota, a cui hanno dato il loro contributo di idee Gianluca Aceto, Fortunato Musella, Mario Spasiano, F. Saverio Coppola, Marco Rossi Doria, Renato Papale, Federica Palestino, Stefano Vecchio, Emilia Leonetti, Francesco Escalona, Carlo De Luca.

1.0 INTRODUZIONE

Tra il non più rappresentativa e il non ancora partecipativa, la Democrazia è esposta a derive autoritarie di cui si ha contezza in fenomeni e accadimenti a scala internazionale, nazionale e locale (trumpismo, leghismo, … fino al “leaderismo dirigista” rilevabile nelle istituzioni locali). La Partecipazione è un METODO, è un PRINCIPIO ed è una CULTURA operativa. È una prassi che innova la democrazia favorendo la formazione di decisioni pubbliche più corrispondenti agli interessi e ai bisogni delle comunità amministrate. Non riduce la titolarità e la responsabilità degli organismi istituzionali deputati ad assumere decisioni, è, piuttosto, un metodo che conferisce maggior pregnanza alla parola Democrazia nella crisi di rappresentatività che attraversa il sistema dei Partiti, delle organizzazioni sindacali e, più in generale, dei corpi intermedi.

Nel nostro ordinamento il principio di Partecipazione è fonte di legittimazione del potere pubblico. Il vuoto da colmare è tra le intenzioni (ben formulate in norme e indirizzi nazionali e comunitari) e l’effettivo svolgimento di una Partecipazione che, per brevità, chiameremo efficace. Il documento, infine, tende a valutare dove, quanto e come la Partecipazione venga attuata nella Città Metropolitana, nei Comuni, nelle Municipalità; in qual modo andrebbe organizzata per consentire ai cittadini di esercitare il diritto alla Città, ovvero di contribuire alla formazione delle scelte che riguardano il futuro dell’Area Metropolitana e delle sue comunità. Tale esigenza è ancor più accentuata dalla crisi pandemica che ha accentuato squilibri e diseguaglianze.

2.0 INQUADRAMENTO DEL TEMA

Nel nostro Paese il principio di partecipazione viene variamente interpretato, molto spesso ad usum delphini, altre volte come adempimento burocratico da svolgere per ottemperare agli obblighi e alle disposizioni che accompagnano i programmi nazionali e comunitari. Queste interpretazioni la riducono a pratiche negoziali che si rispecchiano nel dibattito politico pubblico: contese su questioni di potere; contrattazioni mercantili; “battaglie” per avere spazi di visibilità; … e altro; questioni entro cui i bisogni e gli interessi reali dei cittadini vengono retoricamente richiamati, rimanendo poco conosciuti in profondità, a conferma del distacco che si è creato tra i cittadini e le loro rappresentanze politico-istituzionali (crisi di rappresentanza). Paradossalmente, proprio questo distacco viene strumentalizzato a fini elettorali. La politica corrente preferisce “cavalcare” i conflitti; si riduce alla mera rappresentazione dei problemi e smarrisce quasi del tutto la funzione di rappresentanza che la Costituzione affida ai Partiti.

Sul piano più strettamente politico-elettorale, infatti, si assiste all’abuso della parola “Partecipazione” allorquando si esercita in generiche forme assembleari, organizzate sempre ad usum delphini o con l’uso parossistico e ipertecnologico di moderni strumenti digitali. Queste tecniche fanno presa su un elettorato pressato da bisogni quotidiani e contingenti, lo spingono ad esprimere un voto emozionale. Per raccogliere consensi, la politica si alimenta della rabbia e del rancore diffuso nella complessa composizione sociale del nostro popolo; raramente il dibattito politico comunica verità e propone soluzioni razionali e praticabili rispetto ai problemi reali. La democrazia rappresentativa, privata del bene della rappresentanza, alimenta conflitti e tensioni nel corpo sociale; minaccia la coesione sociale; alimenta un populismo becero e illusorio; … costituisce un rischio per la democrazia stessa e, pertanto, fornisce forti motivazioni a ricercare ed esercitare nel concreto forme più evolute e moderne di democrazia, appunto Partecipativa.

Le Norme, i Principi, i Fondamenti giuridici e regolamentari

In quanto fonte di legittimazione del Potere Legislativo, Giudiziario ed Esecutivo, la Partecipazione è esaltata nella Costituzione e nelle Leggi dello Stato, in tutti i livelli della filiera istituzionale (2° comma dell’art 3, che precede il 4° comma art. 118 della Costituzione; L. 241/90; Art. 8-9 TU Enti Locali; …). È inoltre assunta come principio fondante del processo di unificazione europea (v. Libro Bianco sulla Governance europea – 2001); è richiesta come prassi per la definizione dei Programmi e progetti Comunitari; è una condizione per l’ammissibilità dei progetti in alcune linee di finanziamento; è un indirizzo comportamentale suggerito in TUTTE le Convenzioni Europee (Aarhus, Enti Locali, Diritti dell’Uomo, Paesaggio, Ambiente, ….); è disciplinata con precise regole e indirizzi per praticarla efficacemente (Codice Europeo di condotta sul Partenariato). Va tuttavia osservato che, anche sugli aspetti giuridici, andrebbe operato un riordino e un aggiornamento del quadro normativo, sia per fornire indirizzi, procedure e scopi finalistici più chiari e vincolanti; sia per disciplinare in modo appropriato l’uso dei moderni strumenti di comunicazione.

Diversamente, la confusione e sovrapposizione normativa lascia spazio alla discrezionalità politica e non fornisce finalità, coerenza, regole di svolgimento agli apparati esecutivi della Pubblica Amministrazione. Questo aggiunge discrezionalità amministrativa ai processi partecipativi, rendendoli, talvolta, inutilmente complicati, burocratici e privi di senso. Frustranti. In buona sostanza, allo stato attuale, la facoltà di avvalersi del “valore aggiunto” apportato da un processo partecipativo, è affidata alla discrezionalità del decisore pubblico che opera alle diverse scale territoriali e nei (troppo) numerosi settori della PA. Se questi è permeato di cultura partecipativa, ne assume metodo, cultura operativa e contenuti; se è dominato da culture leaderiste-dirigiste e autoreferenziali, lo ostacola e/o talvolta lo “torce” ad usum delphini. La questione rinvia al dibattito sulla qualità della classe dirigente e sulla esigenza di una radicale riorganizzazione del Sistema Pubblico, ancora “ingessato” nella struttura e nei metodi del ‘900.

Le buone prassi per una “partecipazione efficace”

Nonostante il quadro di incertezze e inadeguatezze sinteticamente descritto, non mancano – nel mondo e nei nostri territori – esperienze partecipative valutate come buone prassi da prestigiose istituzioni internazionali e nazionali (UNDP-UNOPS, UE, Stato italiano, Università, Centri di ricerca, …). Ma queste pratiche stentano ad innervare l’azione ordinaria del Sistema Pubblico (qui inteso nel suo insieme di Politica – Norme – Apparati e Procedure amministrative). Da Porto Alegre (Brasile 2001) alle esperienze del POM Sviluppo locale – Patti Territoriali per l’Occupazione (80 in Europa di cui 10 in Italia – 1999-2002), sono state estratti strumenti, modalità procedurali, approcci culturali, metodologie, … che hanno man mano irrobustito il quadro di norme e procedure tendenti a produrre “partecipazione efficace”. Di queste culture operative rimane traccia nelle politiche comunitarie orientate allo sviluppo integrato territoriale (place based), in esperienze applicative di tanti Comuni, Municipalità, reti associative, negli indirizzi per l’attuazione della Strategia Nazionale per le Aree Interne, ma sono tutte segnate da alcuni limiti fondamentali che si influenzano reciprocamente:

• debole legittimazione dei Partenariati socio–economici territoriali nei processi decisionali pubblici a tutti i livelli della filiera istituzionale;
• scarsa incidenza/concorrenza degli esiti prodotti con processi partecipativi nella formazione delle decisioni pubbliche;
• insufficiente padronanza di cultura Partecipativa e di tecniche applicative più evolute e contestualizzate, tali che possano riguardare un territorio, un quartiere, un’organizzazione, una tematica emergente, o altro.

In effetti, le pratiche partecipative sono sostanzialmente affidate ad un volontarismo che talvolta produce risultati positivi, talaltra genera sfiducia e frustrazione tra chi le pratica. Ciò accade persino nelle istituzioni più prossime al territorio, ad esempio le Municipalità e Uffici decentrati degli apparati ministeriali. Queste più di ogni altri dovrebbero curare i rapporti con le comunità residenti, ma sono quasi sempre ridotte ad epigoni del potere sovralocale.

Il valore aggiunto della Partecipazione

Le buone prassi si sono evidenziate laddove e allorquando le sperimentazioni si sono potute svolgere con libertà di ricerca-azione e un minimo di unità di intenti con gli interlocutori pubblici. In tali casi, la Partecipazione ha prodotto risultati misurabili, talvolta persino inattesi e sorprendenti. Se ne riportano alcuni in estrema e sommaria sintesi:

• Ha permesso di stipulare patti vincolanti per assicurare effettiva realizzazione, di progetti e programmi elaborati in concorde adesione con gli interlocutori del potere pubblico. Ciò è valso anche come capacitazione del Sistema Pubblico di riferimento ad interagire con i nuovi soggetti e bisogni sociali del tutto sconosciuti agli apparati pubblici imbrigliati in strutture, approcci culturali e categorie del secolo scorso.
• Ha accresciuto la conoscenza di territori e temi in cui sono depositati risorse nascoste (Hischmann) spesso ignorate nelle analisi desk e/o con la sola fredda consultazione di dati statistici. Ciò è stato possibile coinvolgendo e rendendo partecipe il tessuto sociale (locale o tematico) nel processo di interazione e apprendimento collettivo.
• Ha reso gli “ultimi” e gli “esclusi” (scarsamente riconosciuti nelle strutture tradizionali di rappresentanza) partecipi e protagonisti nella analisi e ricerca di soluzioni alle loro stesse esigenze (problem settting) e, − nei casi più virtuosi − nella vigilanza per la corretta attuazione delle scelte e delle decisioni elaborate (problem solving).
• Ha stimolato la formazione di nuovi profili professionali e la ricerca -in ambito accademico- di nuovi e più avanzati strumenti e contenuti didattici da trasferire alle nuove generazioni, perché “… la partecipazione è una pratica d’autore”; non esistono tecniche standardizzate adottabili meccanicamente a tutte le realtà e i contesti in cui si applica. Serve sviluppare l’intelligenza umana e fare uso appropriato delle moderne tecnologie.

Più in generale, si può affermare che la Partecipazione è il METODO moderno e maturo che consente di trattare i conflitti, condividere obiettivi e integrare risorse (materiali, immateriali, finanziarie, …) per il successo delle imprese umane. In ogni caso, dovunque sia stata esercitata è valsa ad accrescere competenze, conoscenza e consapevolezze, individuali e collettivi, formando un prezioso capitale umano, suscettibile di divenire a sua volta “azionista di coesione”. È su questo capitale umano che oggi si può contare per attivare “focolai di democrazia partecipativa”, intesi come luoghi di formazione, sviluppo e applicazione di CULTURE partecipative, alle diverse dimensioni territoriali e sui molteplici temi/problemi che richiedono il coinvolgimento dei cittadini per essere trattati in profondità e con efficacia. Sono interessanti, infatti le forme di cooperazione talvolta nate nel corso di pratiche partecipative, tra settore pubblico, privato e del privato-sociale; una preziosa traccia di lavoro per trovare soluzioni alla crisi del welfare state. Non mancano anche esperienze di “partecipazione materiale” dei cittadini per la gestione di spazi e edifici del demanio pubblico con forme di azionariati popolari.

Da non trascurare sono gli effetti che i processi partecipativi producono sul piano della sicurezza e della solidarietà sociale. Il coinvolgimento responsabile del corpo sociale nella trattazione dei problemi, rende i cittadini più consapevoli, meno “rancorosi”, … meno esposti alla strumentalizzazione in proteste astratte e al rischio di gravitare persino in circuiti di illegalità. Non a caso, inoltre, negli ambienti più sensibili e consapevoli sulle disuguaglianze e povertà che la pandemia sta accentuando, si stanno promuovendo i patti educativi territoriali di comunità per la co-costruzione di comunità educanti. Si tratta di esercitare il principio di Partecipazione per far convergere: autonomie scolastiche – terzo settore – istituzioni di governo locale sull’obiettivo di assicurare pari diritti di accesso allo studio, soprattutto alle fasce sociali più fragili. In estrema sintesi, i processi partecipativi ben fatti producono il bene della COESIONE in campo Politico-Istituzionale-amministrativo e in campo culturale, sociale ed economico.

E val bene qui richiamare che la coesione è il bene di tipo immateriale più evocato e invocato, anche dagli economisti, come fattore di sviluppo, in quanto contribuisce a rafforzare la fiducia tra gli operatori economici, sociali e istituzionali, abbatte i costi di transazione, riduce i conflitti e favorisce la formazione di un tessuto economico-sociale più resiliente e competitivo. C’è da considerare che la politica corrente oppone resistenza e ostacoli. Ciò è comprensibile a fronte delle radicali innovazioni a cui inducono le pratiche partecipative, ma è pur vero che questa sembra l’unica strada da percorrere per restituire il ruolo che compete alla Politica stessa; dignità di rappresentanza autentica alle formazioni politiche e sviluppo di una Democrazia moderna. 

Le condizioni minime per praticare “partecipazione efficace”

Dalle esperienze di campo e da approfonditi studi e ricerche, emerge che, per produrre risultati in termini di efficacia, la Partecipazione deve essere:

• attivata all’inizio dei percorsi decisionali, sulla base di dati e informazioni puntuali e facilmente accessibili, nonché motivata su scopi e obiettivi chiaramente dichiarati.
• aperta alla molteplicità dei soggetti di rappresentanza di interessi economici e sociali che si sono formati nella società come reazione alla crisi delle rappresentanze e, per talune problematiche, alla generalità dei cittadini.
• legittimata in modo non retorico e formale da un Sistema pubblico in grado di trarne tutta la portata innovativa e di patrimonializzarne i risultati.
• facilitata da mediatori culturali, abili a sciogliere quei gap di diverso tipo e natura che possono, nei fatti, fare sentire alcuni soggetti inadeguati/poco attrezzati a prendere parte al processo, o lontani dalle questioni trattate per motivi di linguaggio, cultura, ecc.
• accompagnata da “mediatori di processo” in grado di applicare culture e pratiche partecipative fondate sulla pari dignità degli attori sociali dello specifico contesto territoriale o tematico di intervento.
• esercitata alle dimensioni più prossime alle comunità e, nel caso di temi/problemi più specifici, coinvolgendo le persone più direttamente interessate e competenti.

Particolarmente proficui si sono rivelati i processi partecipativi orientati a valorizzare risorse endogene in ambiti territoriali di dimensione mediana (approccio place based), caratterizzati da comuni identità, vocazioni e potenzialità di sviluppo. In tali casi la complessità di risorse, rilevata in fase di Animazione e con le analisi di contesto, si è rivelata una ricchezza da valorizzare, appunto con opere di integrazione e modernizzazione verso esiti coesivi e competitivi. Quanto alla formazione di “mediatori culturali e di processo”, va notato e apprezzato che, ormai quasi tutti i percorsi universitari e post laurea (Urbanistica, Economia, Sociologia, Scienze politiche; …) sono già da anni arricchiti con il trasferimento di culture partecipative e approcci di tipo sistemico-integrato, spesso accompagnati da applicazioni sperimentali ed esercitazioni sul campo, come ad es. fu per il DUN nell’esperienza del Patto Territoriale Miglio d’Oro (’95-’96) e oggi è per il DiARC.

Purtroppo le nuove intelligenze che si formano nei percorsi di studio e nel concreto lavoro associativo di territorio sono solitamente destinate a capitolare di fronte alla impermeabilità del Sistema Pubblico, per poter lavorare sono spesso costretti a piegarsi a logiche settoriali e particolaristiche, a procedure ad usum delphini … o ad emigrare. Anche da questo paragrafo si evince quanto sia determinante la qualità della classe dirigente e pressante l’esigenza di una radicale riorganizzazione del Sistema Pubblico.

Attivare focolai di democrazia partecipativa a Napoli e nel contesto metropolitano

La partecipazione va considerata come un approccio ad ampio spettro che, in quanto tale, accoglie una pluralità di culture e si serve di metodologie variegate, che possono svilupparsi a diversi livelli e in diversi campi ed essere declinate creativamente attraverso “pratiche d’autore”. In questa logica l’approccio partecipato può essere ricondotto entro orizzonti di saggezza artigianale, incarnandosi “diversamente e in maniera contingente a seconda delle necessità e/o delle opportunità che si presentano”. La partecipazione va considerata, in generale, come motore di rigenerazione del modello di governo della città e delle modalità di condividere le dinamiche umane che costruiscono territorio centrato sul principio del diritto alla città. Napoli è stata attraversata nel corso del novecento da una molteplicità ricca e articolata di esperienze e pratiche partecipative che hanno coinvolto un numero elevato di cittadini, con stili partecipativi vari e in contesti diversi. Modalità che a fronte di qualche successo, hanno più frequentemente trovato ostacoli a realizzarsi, a causa dallo scarso o nullo interesse delle istituzioni, o anche della loro totale opposizione.

In altri casi i processi partecipativi, sia attivati direttamente dai movimenti della società civile, sia in dialogo con le istituzioni pubbliche, sono stati interrotti in fase conclusiva a causa della negligenza dell’ente locale nel dare seguito alla realizzazione delle progettualità e delle istanze collegate, oppure di fronte al nodo della gestione. Se, guardando a ritroso, si ripercorre il passato recente della città, arrivando fino ai giorni nostri, si possono fare molti esempi e, sicuramente, tanti cittadini, di diverse generazioni avrebbero qualcosa da raccontare nel merito. Inoltre, nonostante più volte si sia posta, attraverso iniziative diverse, l’esigenza di attivare organismi di democrazia partecipativa quale integrazione e ampliamento della democrazia rappresentativa degli eletti al Comune di Napoli, non è mai stato dato seguito a tali intese. Se è vero che scontiamo una carenza nell’ambito della legislazione nazionale e regionale sui processi partecipativi, se è vero che la crisi dei partiti e dei sindacati del ‘900 ha fortemente limitato gli spazi per la negoziazione, il conflitto, la concertazione, la co-progettazione, è anche vero che i Comuni possono individuare all’interno del proprio ordinamento gli strumenti per tutelare i processi partecipativi e riconoscerli come dispositivi strutturali dell’agire istituzionale.

Il Comune di Napoli, ad esempio, ha approvato una deliberazione sui beni comuni e ha scelto di mantenere una dimensione pubblica alla gestione delle risorse idriche istituendo l’ABC (acqua bene comune), dimostrando che se vi è volontà politica è possibile adottare strumenti amministrativi in grado di riconoscere e legittimare realtà e processi partecipati. Ma quegli atti sono rimasti isolati o, al più, hanno portato alla sperimentazione di modelli di gestione e affido “do it yourself” che avrebbero potuto, con una adeguata e continuata regia istituzionale, trasformarsi in esprimenti condivisi pubblico/privato di grande interesse. Né sono stati messi in atto, come per l’ABC, i processi partecipativi previsti. L’esigenza di attivare focolai partecipativi nella città di Napoli che portino alla costruzione sociale di forme di condivisione efficaci richiede di fertilizzare il dibattito pubblico e di attivare iniziative della società civile, nelle sue diverse espressioni, per promuovere spazi di confronto sia nella cittadinanza, che nella sfera delle istituzioni e della politica locale.

Il Comune di Napoli può modificare il regolamento comunale individuando i diversi ambiti della partecipazione: dalla democrazia partecipativa, alle esperienze di democrazia deliberativa e discorsiva, all’attivazione di processi di rigenerazione ambientale e urbana, fino a formule di co-gestione con i cittadini di luoghi della città, o alla co-progettazione attraverso usi non rituali dei fondi europei, alla rivisitazione delle operatività centrate sul partenariato, alla ripresa dei piani sociali di zona entro logiche partecipative piuttosto che concertative. È un percorso nel quale “il sistema politico rinuncia a competenze decisionali a favore delle istanze partecipative” (Bonaventura, De Sousa, Santos). In particolare, il regolamento comunale potrebbe istituire organismi di democrazia partecipativa direttamente rivolti ai cittadini e a organismi trasversali rivolti anche alla società civile.  A costoro andrebbe riconosciuto il ruolo di istituzioni di integrazione e completamento della democrazia dei rappresentanti del Consiglio e della Giunta comunale, vincolando una apposita quota del bilancio partecipativo.

Per incanalare la democrazia partecipativa si potrebbe fare riferimento da un lato alla dimensione del quartiere per gli organismi partecipativi dei cittadini e dall’altro alla trasversalità di specifiche tematiche. La dimensione del quartiere permetterebbe infatti di recuperare l’attenzione alla cura dello spazio fisico che un tempo era legata ai cosiddetti “sedili”. Prendere in carico le dimensioni di prossimità consentirebbe alle persone, siano essi abitanti o utenti, di tornare a identificarsi con le istanze dell’“abitare”, facendosi depositari di bisogni e aspirazioni che incarnano i diritti alla città situandoli attraverso la specificità di luoghi, nomi, simboli e paesaggi del vivere quotidiano. Rivendicare la logica trasversale delle aree tematiche potrebbe, parallelamente, consentire di agganciare la partecipazione a principi e valori che toccano questioni come la transizione ambientale, il cambiamento climatico, la cittadinanza attiva, il welfare cittadino, l’istruzione, la giustizia spaziale, i diritti, ecc. Le due cose, ovviamente, possono essere opportunamente incrociate quando se ne rilevi l’esigenza e l’utilità strategica.

L’intreccio tra diverse prospettive e istanze partecipative consente di ampliare la pratica e l’orizzonte della democrazia: sia nel senso della partecipazione dei cittadini al governo della città, nella variegata espressione di saperi esperti e saperi contestuali di cui istituzioni e società civile sono depositarie, sia nel senso di dotare le istituzioni pubbliche di funzioni cognitive che ne accrescano la capacità di ascolto, osservazione e diagnosi dei problemi. Queste innovazioni creerebbero un nuovo movimento di educazione e apprendimento sociale e cognitivo attivo e diffuso della pratica della democrazia partecipativa e della partecipazione in generale nella città e tra i cittadini, affermando il principio fondante di una paideia democratica.

(C. Castoriadis)

Si tratta quindi di stabilire sul piano istituzionale, e in accordo con la società civile, il ruolo che va assegnato a ogni istanza e processo partecipativo: di tipo deliberativo e discorsivo, di tipo co-gestione e co-progettazione di spazi pubblici, di tipo decisionale sul modello del bilancio partecipativo adattato alla città di Napoli. Un siffatto approccio collaborativo, una volta entrato in funzione, e man mano che verrà radicandosi, permetterà di accogliere ulteriori processi e istanze che emergeranno dalla città. È centrale che si specifichi che le funzioni partecipative sono integrative e di ampliamento dei processi decisionali della democrazia degli eletti, che devono avere piuttosto il compito della tutela istituzionale della partecipazione, la loro funzionalità e funzionamento.

In tal modo si assicura riconoscimento, legittimazione e efficacia della pluralità dei processi partecipativi. Si tratta di promuovere sperimentazioni espressive di “nuove grammatiche sociali” in cui le modalità di partecipazione sono state individuate in via sperimentale” (Bonaventura de Sousa Santos). Democratizzare la democrazia significa, in questa prospettiva, contribuire a rinforzare il riconoscimento dei commons o beni comuni e della loro “presa in carica dall’attività collettiva degli individui” e della riqualificazione del sistema pubblico nella logica del “comune”. Il principio che anima questa attività e che nello stesso tempo presiede alla costruzione di questa forma di autogoverno” (Dardot e Lavalle) come dispositivo per la costituzione e istituzione del diritto alla città.

3.0 CONCLUSIONI

La partecipazione QUI e ORA, nel contesto Metropolitano

Va premesso che, anche nel contesto metropolitano, la funzione dei Partiti e della Politica sembra essersi appiattita e dispersa ad inseguire il consenso di interessi frammentati e in conflitto tra loro. Da pilastri della democrazia rappresentativa e organismi di connessione orizzontale e verticale tra Istituzioni e Comunità, i Partiti e i Movimenti sono attraversati anch’essi dalla crisi di rappresentatività che si riscontra nella perdita di fiducia di parti consistenti dei rispettivi elettorati. Ciò è visibilmente testimoniato dal crescente numero di cittadini che, non esercitando il diritto di voto, diserta il momento solenne per partecipare alla legittimazione del Potere Pubblico nel proprio territorio. Il richiamo è solo per sottolineare la valenza che potrebbe avere la Partecipazione per rigenerare e rivitalizzare anche la funzione dei Partiti e il ruolo della Politica. Un ruolo e una funzione che -al momento- non sono intaccati, pur essendo esercitati con una carenza di legittimazione che produce effetti mediocri per bene comune e per le comunità amministrate.

 In questa fase e in vista delle ormai prossime elezioni amministrative, le proposte che seguono tendono a ricercare possibili soluzioni per colmare il deficit che si registra nel concreto esercizio di una Partecipazione più efficace nel processo costitutivo della Città metropolitana di Napoli, una riforma non più rinviabile, una sfida impegnativa per l’Amministrazione che verrà. In questo processo costitutivo, infatti, la Partecipazione intesa come CULTURA, METODO e PRINCIPIO da osservare, può contribuire a costruire un “Sistema pubblico metropolitano” più coeso e organizzato; più capace di interpretare la complessità come risorsa da valorizzare; più capace di includere in circuiti di emancipazione e legalità i soggetti sociali più fragili ed esposti; maggiormente in grado di creare condizioni di contesto più agevoli e sostenibili in cui la libera impresa possa nascere, svilupparsi e connettersi con le reti della società e della economia globale. A tali scopi, gli approfondimenti svolti hanno portato a individuare tre punti cardine per attuare nel concreto una Partecipazione efficace:

1. Definire meglio i Luoghi Istituzionali e le Regole per costruire uno scenario di sviluppo condiviso per la Città Metropolitana mediante corretti processi partecipativi.

IL FORUM previsto nello Statuto della Città metropolitana di Napoli (al pari di Osservatori, Consulte e altre denominazioni) presenta carenze che andrebbero rapidamente colmate:

• è un organismo consultivo, scarsamente legittimato ad assumere peso e pregnanza nei processi decisionali.
• non è sufficientemente rappresentativo degli interessi, dei saperi esperti e dei saperi di contesto diffusi nella società metropolitana.
• sono ignote – o forse inesistenti – le regole e le procedure con cui eseguire corretti e compiuti processi partecipativi.

È indispensabile che l’esercizio di Partecipazione si svolga a scala metropolitana, ed è apprezzabile la scelta di recuperare Palazzo Penne per destinarlo a sede in cui organizzare un Urban Center di documentazione e continua interazione con gli attori sociali. È inoltre proficuo che tale esercizio si svolga alla dimensione Municipale prevista dalla L. 56/’14 per amministrare le zone omogenee entro cui prevedere interazioni ad un livello ancor più prossimo alle comunità amministrate. Tali zone omogenee vanno peraltro definite mediante processi partecipativi più ampi, fondati su analisi più approfondite sulle peculiarità geomorfologiche, storiche, socioeconomiche; sulle identità produttive, le potenzialità e vocazioni di sviluppo che caratterizzano le diverse parti dell’area metropolitana di Napoli. Queste scelte vanno compiute prioritariamente, sia per amministrare più efficacemente il territorio metropolitano; sia per creare le condizioni per l’elezione diretta del Sindaco metropolitano, è urgente e necessario procedere al riordino delle Municipalità del capoluogo e a promuovere forme associate (dlgs 267/2000) tra i Comuni della ex Provincia.

2. Implementare modalità più producenti ed efficaci per innervare culture partecipative nell’ordinaria azione politica e amministrativa. La situazione richiede una radicale riorganizzazione degli apparati amministrativi metropolitani e delle Municipalità-zone omogenee che dovranno essere costituite; mediante:

• l’immissione di “mediatori culturali e di processo”, ovvero personale formato a pratiche partecipative, approcci sistemici e integrati, visione d’insieme delle problematiche settoriali.
• la dotazione di adeguata strumentazione informatica e per la comunicazione digitale.
• la trasparenza e l’accessibilità ai dati ed informazioni per i cittadini (open data).
• l’applicazione di modelli operativi e procedurali collaudati (ad es. Bilancio partecipato).
• l’accoglienza e la valorizzazione dei “focolai di democrazia partecipativa” che sorgono spontaneamente nei territori su questioni che richiedano l’intervento pubblico.

A tali propositi, preziosa è l’opera formativa dell’Università, ancor più vantaggioso è l’accompagnamento per affiancamento che, attraverso la missione e l’esercizio del public engagement, il mondo accademico può conferire nella concreta elaborazione e attuazione di progetti, politiche e programmi integrati di sviluppo territoriale assumendo la regia responsabile di processi collaborativi, condivisi e partecipati. Ciò anche per sviluppare una capacità di progettazione più evoluta in ogni campo dell’azione amministrativa (Governo del territorio, Politiche di inclusione sociale, Politiche di sviluppo), necessaria per corrispondere ai requisiti di accesso ai flussi finanziari comunitari. Per tali esiti di capacitazione della Pubblica Amministrazione, peraltro, è sufficiente applicare prescrizioni di leggi di riforma già esistenti e utilizzare le consistenti risorse comunitarie a ciò destinate per assistenza tecnica e riorganizzazione degli apparati.

3. Rafforzare la democrazia partecipativa nella prassi ordinaria di funzionamento del Sistema pubblico metropolitano, ben oltre l’occasionalità, l’episodicità e gli opportunismi legati ad obblighi burocratici prescritti per accedere a risorse dei programmi comunitari. A tal proposito si ritiene che il “Codice Europeo di condotta sui Partenariati” costituisca una buona traccia, perché fornisce precisi indirizzi, utili a:

• costituire Partenariati socio-economici territoriali, ampiamente e autenticamente rappresentativi.
• assicurare peso, pregnanza ed efficacia alla Partecipazione.
• prevedere adeguate forme di monitoraggio, vigilanza e controllo sulla correttezza delle attività partecipative e sulla valorizzazione dei risultati nei processi decisionali pubblici.

L’adozione di tali indirizzi si è rivelata semplice e agevolmente praticabile anche nel contesto metropolitano di Napoli.

È QUESTIONE DI VOLONTÀ POLITICA.

Resta, dunque, il problema di accrescere cultura, coscienza e consapevolezza, nelle classi dirigenti e nella società, sul valore aggiunto che può produrre la Partecipazione e sui vantaggi che derivano dalla corretta e compiuta applicazione dei principi e delle norme che la disciplinano.

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Marialuisa Firpo, Osvaldo Cammarota, Alfredo Guardiano, Francesco La Monica

Il presente lavoro è frutto della sintesi di una discussione, curata da Alfredo Guardiano, Francesco La Monica, Marialuisa Firpo, Osvaldo Cammarota, a cui hanno dato il loro contributo di idee Gianluca Aceto, Fortunato Musella, Mario Spasiano, Francesco Saverio Coppola, Marco Rossi Doria, Renato Papale, Federica Palestino, Stefano Vecchio, Emilia Leonetti, Francesco Escalona, Carlo De Luca. La discussione è avvenuta a Napoli nell’ambito di un progetto di partecipazione  della rete civica dei RiCostituenti ai problemi e tematiche dello sviluppo della città. Ri-costituente per Napoli è una rete civica che vuole esercitare il diritto alla città attraverso spazi di co-progettazione nelle decisioni pubbliche avvalendosi di saperi e competenze di cui Napoli è ricca, riducendo la distanza tra comunità e istituzioni democratiche.

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• Partecipazione: Coesione e Sviluppo - 21/01/2021